Il Trattato di Lisbona

In una scenografia più adatta ad un remake di «Guerre Stellari» che ad una solenne cerimonia comunitaria, i capi di governo dell’ Ue hanno firmato ieri a Lisbona una brutta copia della Costituzione che era stata bocciata dai referendum francese e olandese. Il presidente Napolitano ha splendidamente condensato il senso dell’ operazione quando ha detto che il nuovo Trattato europeo è «senza ambizione, senza nome, senza simbolo, senza efficienza». E tuttavia i peggioramenti apportati rispetto al testo costituzionale sono stati giudicati sufficienti dai governi per evitare di sottoporre il nuovo Trattato a referendum nei Paesi che lo avevano bocciato, o che avrebbero potuto bocciarlo. In una Europa priva di visione e di leadership politica, questo espediente è considerato una garanzia che, alla fine, il Trattato sarà ratificato dai parlamenti nazionali e potrà entrare in vigore in tempo per le elezioni europee del 2009. Solo in Irlanda i cittadini saranno chiamati alle urne per la ratifica. Ma gli irlandesi non contano: già una volta bocciarono il Trattato di Nizza, furono richiamati a votare e alla fine lo approvarono. Fatte queste premesse, è importante capire come sarà l’ Europa che viene abbozzata dal Trattato di Lisbona, perché i cambiamenti saranno molti e importanti, ben al di là delle modeste intenzioni dei legislatori. Se l’ Unione europea che abbiamo conosciuto in questo primo mezzo secolo è stata caratterizzata da una stabilità di fondo, da una solidità degli equilibri istituzionali che le ha consentito di avanzare e di estendersi in modo progressivo, l’ Europa che esce da Lisbona sarà per definizione una struttura instabile, destinata o a generare una maggiore conflittualità, o a cercare nuovi punti di equilibrio al di fuori delle istituzioni tradizionali. Le ragioni di questa instabilità sono in parte interne e in parte esterne al nuovo Trattato. Quelle interne derivano direttamente dalla riforma istituzionale, che ricalca in larga misura quella della defunta Costituzione. Il Consiglio, rappresentato dai governi nazionali, e la Commissione, che era un organo comunitario e sovrannazionale, non saranno più entità così nettamente separate. L’ Alto rappresentante per la politica estera, che è espressione del Consiglio e che dovrà gestire le relazioni esterne della Ue, diventerà anche vice-presidente della Commissione e assumerà in sé i poteri che oggi sono distribuiti tra diversi commissari (relazioni esterne, aiuti allo sviluppo, allargamento etc.). Nell’ esercizio delle sue funzioni egli però non risponderà al collegio dei commissari ma a quello dei ministri degli Esteri. E’ facile prevedere che il suo ruolo lo porterà rapidamente ad entrare in conflitto con il presidente della Commissione, che pure sulla carta è il suo superiore diretto. Come se non bastasse, alla diarchia in seno alla Commissione si aggiunge un terzo personaggio assai ingombrante: il presidente del Consiglio europeo. Questa alta personalità, in carica per due anni e mezzo rinnovabili, preparerà e presiederà i vertici dei capi di governo e dovrà avere funzioni di rappresentanza esterna dell’ Ue, andando così a scontrarsi con l’ Alto rappresentante per la politica estera. Ma la sua presidenza non porrà fine alle presidenze semestrali assegnate a turno ad ogni governo nazionale, che continueranno a gestire i consigli dei ministri (economia, giustizia e affari interni, lavoro, affari sociali, educazione etc.) e che dunque costituiranno un quarto possibile elemento di dissonanza. Infine il Trattato, e ciò è senz’ altro una buona cosa, aumenta i casi in cui i governi potranno decidere a maggioranza, soprattutto in materia di giustizia e di ordine pubblico. Questo libera in parte l’ Ue dalle pastoie del diritto di veto, ma inevitabilmente aumenterà la conflittualità tra governi. Inoltre, nelle materie in cui si passa dall’ unanimità alla maggioranza, il potere di co-decisione sarà esteso al Parlamento europeo. Scelta sacrosanta che aumenta la legittimità democratica delle istituzioni ma che non ne semplifica certo la capacità decisionale. I veri e più gravi motivi di instabilità del Trattato di Lisbona non stanno però in quello che i governi dovranno fare, quanto piuttosto in quello che potranno non fare. Gran Bretagna e Polonia sono escluse dall’ osservanza della Carta dei diritti e la Corte di Giustizia non potrà imporre loro di rispettarla. Inoltre i britannici e gli irlandesi potranno non osservare le decisioni prese a maggioranza in materia di giustizia, immigrazione e ordine pubblico. Di fatto, il Trattato di Lisbona disegna un’ Europa in cui la Gran Bretagna sta con un piede sull’uscio. Già fuori dalla moneta unica, già esclusa dall’ abolizione delle frontiere, Londra sembra sempre più avviata ad un ruolo di socio part-time. E il ritardato arrivo a Lisbona di Gordon Brown, che ieri non ha firmato il Trattato assieme agli altri capi di governo, ha dato visibilità simbolica al crescente distacco degli inglesi. Questo «trattato a due velocità» è reso ancora più instabile dal fatto che esso stesso prevede e quasi incoraggia le cooperazioni rafforzati tra gruppi di Paesi che vogliano gestire in modo più integrato alcune politiche, lasciando fuori gli altri soci dell’ Unione. E sarà proprio il gioco incrociato delle cooperazioni rafforzate nei vari settori, dalla Difesa al sociale, dalla fiscalità al lavoro, dall’ industria alla Giustizia quello che traccerà il vero volto dell’ Europa del dopo Lisbona. Un’ Europa tutta da costruire, senza obblighi ma anche senza diritti pre-determinati, in cui l’ Italia dovrà faticare non poco se non vorrà trovarsi esclusa dai tavoli che contano.