La Camera dei deputati ha approvato in via definitiva la legge sull’autonomia differenziata, un provvedimento voluto dal ministro degli Affari regionali Roberto Calderoli (Lega) che definisce le modalità con cui le regioni potranno chiedere e ottenere di gestire in proprio alcune delle materie su cui al momento la competenza è dello Stato centrale. Il provvedimento è stato approvato con 172 voti favorevoli, della maggioranza di governo, e 99 voti contrari e 1 astenuto, delle opposizioni. Il disegno di legge era già stato approvato a gennaio dal Senato.
L’approvazione della legge non determina l’effettivo trasferimento di competenze alle regioni. Il provvedimento si limita infatti a indicare un percorso e delle regole che le regioni dovranno seguire nel negoziare col governo e col parlamento l’attribuzione di poteri e prerogative. L’avvio di queste procedure è subordinato alla definizione dei Livelli essenziali delle prestazioni (LEP), cioè i servizi minimi che lo Stato deve garantire in ogni parte del suo territorio su settori fondamentali: la definizione dei LEP e il loro finanziamento servono a prevenire il rischio che l’autonomia cristallizzi o persino aumenti le divergenze territoriali tra le regioni più ricche e quelle più povere.
Se il percorso parlamentare di approvazione del disegno di legge si è completato, ci vorrà tuttavia molto tempo prima che venga effettivamente attuato: prima, cioè, che alle regioni possano davvero essere attribuiti i poteri aggiuntivi previsti, al termine di lunghi e complessi negoziati col governo e col parlamento. È lo stesso disegno di legge, infatti, a stabilire che prima di avviare le procedure per devolvere maggiori competenze alle regioni debbano essere definiti i Livelli essenziali delle prestazioni (LEP), i servizi economici e sociali che lo Stato deve garantire su tutto il territorio nazionale in alcuni settori fondamentali.
Nel concreto significa stabilire, per esempio, quanti posti negli asili nido pubblici o quanti posti letto negli ospedali devono esserci in ciascuna provincia; con quanta frequenza devono passare gli autobus nei comuni di campagna; il numero massimo di alunni per classe nelle scuole, e così via. Il tutto, poi, tenendo in considerazione le specificità dei vari territori, e dunque prevedendo che ci debbano essere delle diverse attuazioni dei LEP a seconda che si parli di un piccolo borgo dell’appennino molisano o di una grande città della Lombardia. Ciò serve a garantire che l’attribuzione di ulteriori funzioni a certe regioni non generi o aumenti squilibri e divergenze tra le aree più sviluppate e quelle più arretrate del paese.
È una materia molto delicata e complessa, su cui da oltre vent’anni si effettuano ricerche e studi che hanno però finora dato risultati solo preliminari.
Per cercare soluzioni più concrete, il governo di Giorgia Meloni ha approvato nella legge di bilancio del dicembre 2022 una norma per costituire una “cabina di regia”, un comitato tecnico presieduto da Meloni e composto dai ministri competenti e dagli amministratori locali dei comuni e delle regioni, a cui era assegnato il compito di fare entro sei mesi una ricognizione preliminare sui LEP. Insediatasi solo alla fine di aprile del 2023, questa “cabina di regia” non ha mai prodotto risultati, e per questo il suo mandato è stato prorogato fino a tutto il 2024.
Nel frattempo a marzo 2023 il governo ha nominato anche un “comitato tecnico scientifico” (CLEP), composto da 61 esperti di diritto e di finanza pubblica, che ha grosso modo funzioni analoghe a quelle della cabina di regia, e che a ottobre scorso ha elaborato un primo rapporto sull’attività svolta, specificando che questa va intesa come «un’esplorazione “in terre incognite”», insomma come una ricerca ancora interlocutoria. Da questa ricerca è emerso però abbastanza chiaramente che l’applicazione dei LEP avrà un costo rilevante per lo Stato, che dovrà aumentare i propri standard dei servizi pubblici offerti in molte regioni, soprattutto quelle del Sud: e questo comporterà una spesa al momento non quantificata ma stimata in diverse decine di miliardi di euro che il governo non ha ancora detto come intende trovare. Difficilmente potrà farlo sottraendo risorse alle regioni del Nord, perché sarebbe un ribaltamento del principio che sta alla base dell’autonomia differenziata.
Il testo del disegno di legge è tuttavia chiaro: il comma 2 dell’articolo 1 stabilisce che l’attribuzione di funzioni ulteriori alle regioni «è consentita subordinatamente alla determinazione […] dei relativi livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali», specificando che «tali livelli indicano la soglia costituzionalmente necessaria e costituiscono il nucleo invalicabile per rendere effettivi tali diritti su tutto il territorio nazionale». I primi a essere consapevoli che questo percorso richiederà anni sono proprio i parlamentari della Lega, che più di tutti si sono spesi per l’approvazione del provvedimento.
Lo stesso ministro per gli Affari regionali Roberto Calderoli, dirigente storico del partito di Matteo Salvini e principale promotore del disegno di legge, ha più volte ammesso l’approccio molto cauto del suo testo, anche per vincere le grosse resistenze che sul tema agitano anche Forza Italia e Fratelli d’Italia.
Proprio gli emendamenti di due senatori di Fratelli d’Italia, Andrea De Priamo e Alberto Balboni, hanno introdotto modifiche significative al provvedimento durante la sua discussione al Senato, nel gennaio scorso. Da un lato, questi emendamenti hanno stabilito che il processo legislativo necessario per definire le intese tra governo e regioni sulla concessione dell’autonomia non avvengano tramite semplici decreti del presidente del Consiglio (DPCM), ma tramite decreti legislativi: strumenti normativi che richiedono un percorso di approvazione più lungo e complesso. Dall’altro, De Priamo e Balboni hanno aggiunto al testo originario di Calderoli alcuni passaggi che ribadiscono come l’attuazione dei LEP debba avvenire su tutto il territorio nazionale e che la definizione delle intese con le singole regioni non debba compromettere la proporzionalità delle spese destinate alle altre regioni. Sono previsti per questo strumenti che garantiscono una sorta di compensazione per le regioni con minore capacità fiscale per abitante, cioè quelle più arretrate.
Al di là dell’aspetto tecnico, le modifiche apportate al testo durante l’esame del Senato per volere di Fratelli d’Italia sono rilevanti non perché stravolgono il senso del provvedimento, ma perché rendono ancor più rigido e proibitivo il processo che dovrebbe portare all’effettiva attribuzione di ulteriori competenze alle regioni. Lo stesso vale anche sul piano finanziario.
L’incognita di questo disegno di legge ruota proprio intorno a questa domanda: con quali soldi si finanzierà l’autonomia? Gli emendamenti approvati al Senato rendono questo dubbio assai difficile da sciogliere. È stato infatti stabilito che, qualora la determinazione dei LEP comporti maggiori spese per lo Stato, si può procedere al trasferimento delle funzioni solo dopo che siano entrate in vigore le norme necessarie a finanziare interventi per «assicurare i medesimi livelli essenziali delle prestazioni sull’intero territorio nazionale». Significa dunque che prima si dovranno stanziare i soldi per migliorare gli standard pubblici nelle aree più disagiate del paese, e dopo si potranno accogliere le richieste delle regioni che reclamano maggiore autonomia.
Riguardo a questo, i presidenti di regione leghisti come il veneto Luca Zaia o il lombardo Attilio Fontana hanno già detto che chiederanno al governo un’iniziale concessione parziale delle funzioni, che potrebbe seguire un percorso più rapido. Secondo gli articoli 116 e 117 della Costituzione, infatti, le materie di «legislazione concorrente», quelle su cui le regioni possono rivendicare maggiore autonomia rispetto allo Stato centrale, sono 23. Il Comitato tecnico per l’individuazione dei LEP ha però fatto una distinzione, tra queste, stabilendo che solo 14 hanno implicazioni dirette coi livelli essenziali delle prestazioni. Sono in effetti le più rilevanti: tutela e sicurezza del lavoro; istruzione; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; energia; valorizzazione dei beni culturali e ambientali.
Su altre 9, invece, il Comitato ha stabilito che non ci sono legami diretti con i LEP, non essendo le prestazioni associate alla tutela dei diritti civili e sociali: sono i rapporti internazionali delle regioni; il commercio con l’estero; le professioni; la protezione civile; la previdenza complementare; il coordinamento della finanza pubblica; le casse di risparmio regionali; gli enti di credito regionale; l’amministrazione della giustizia di pace.
Ebbene, proprio partendo da queste 9 materie su cui teoricamente non ci sarebbe necessità di determinare i LEP, i presidenti leghisti delle regioni del Nord vorrebbero avviare gli accordi col governo. Ma è un aspetto ambiguo del provvedimento, su cui sono sorte anche divergenze interpretative tra gli stessi parlamentari di maggioranza, e non è chiaro se sia possibile iniziare per gradi a concedere porzioni di autonomia senza che prima i LEP siano stati definiti. Al di là di questo, il testo del provvedimento è chiaro nell’attribuire la responsabilità legislativa e politica del procedimento al capo del governo. Sarà quindi la presidente del Consiglio Meloni, e chi verrà dopo di lei, a dettare i tempi.
Una forzatura da parte dei presidenti di regione, in questo senso, è poco probabile, anche perché sia per le materie che sono interessate dai LEP sia per quelle che non lo sono, il procedimento legislativo previsto dal disegno di legge è lunghissimo.
Riassumendo: la regione che vuole più autonomia trasmette la richiesta al presidente del Consiglio; il presidente del Consiglio chiede una valutazione al riguardo ai ministri competenti, che hanno 60 giorni per fornirla; a quel punto il governo informa il parlamento e la Conferenza Stato-regioni, dopodiché avvia il negoziato con la regione, confrontandosi sulla definizione dei LEP su ciascuna delle materie su cui è stata fatta richiesta di trasferimento, fermo restando che il presidente del Consiglio può decidere di limitare il negoziato solo ad alcune di quelle materie, escludendone altre, senza che la regione interessata possa opporsi; lo schema di intesa che viene elaborato al termine di questo negoziato, che non ha scadenze temporali, viene approvato dal Consiglio dei ministri, e poi trasferito alla Conferenza unificata (quella in cui rappresentanti di governo, regioni, province e comuni si esprimono su materie di interesse condiviso). La Conferenza ha sessanta giorni per esprimere un parere.
Probabilmente vi siete persi, ma sappiate che non è ancora finita: trascorsi questi sessanta giorni, lo schema d’intesa preliminare è inviato alle camere, che devono esprimere degli “atti d’indirizzo” non vincolanti entro 90 giorni; a quel punto il presidente del Consiglio prepara lo schema d’intesa definitivo, al termine però di un ulteriore possibile negoziato con la regione, di nuovo senza alcuna scadenza; quello schema viene poi trasmesso alla regione perché lo approvi, e viene quindi di nuovo approvato dal Consiglio dei ministri entro i successivi 45 giorni; diventa così il testo base di un disegno di legge che deve essere nuovamente approvato dal Consiglio dei ministri, poi trasmesso alle camere che devono approvarlo ciascuna a maggioranza assoluta, quindi col voto favorevole di più della metà dei propri componenti.
Categorie:Governo, Parlamento
Snorki sarai tu! 
Lo scorso venerdì è stato formalmente avviato il percorso burocratico per la proposta di un referendum che ha l’obiettivo di abolire la legge sull’autonomia differenziata, approvata in via definitiva dalla maggioranza di destra il 19 giugno scorso: siamo ancora in una fase molto preliminare e ci vorranno diversi mesi per capire se il referendum si farà davvero. Nel frattempo però questa proposta ha fatto emergere un dato politico interessante e non scontato, perché la contrarietà all’autonomia differenziata è stata fin qui uno dei rarissimi temi – e forse l’unico, da quando è in carica il governo di Giorgia Meloni – su cui tutti i partiti di opposizione si sono trovati d’accordo (uno di questi però, Azione di Carlo Calenda, non ha fin qui appoggiato la proposta di referendum).
L’autonomia differenziata è la riforma che consente alle regioni di chiedere al governo l’assegnazione di funzioni finora svolte dallo stato centrale. Venerdì il segretario della CGIL Maurizio Landini ha depositato alla Corte di Cassazione a Roma il quesito referendario con cui si vorrebbe abrogare la riforma, e con lui c’erano esponenti di quasi tutti i partiti che non sostengono il governo di Giorgia Meloni: la segretaria del Partito Democratico Elly Schlein, il presidente del Movimento 5 Stelle Giuseppe Conte, i leader di Alleanza Verdi e Sinistra Nicola Fratoianni e Angelo Bonelli, il segretario di Più Europa Riccardo Magi e Maria Elena Boschi di Italia Viva. Tutti, dunque, con la sola eccezione di Azione di Carlo Calenda, che ha comunque espresso critiche nette alla riforma.
Per dare seguito all’iniziativa e fare in modo che si possa arrivare al referendum, i promotori dovranno ora raccogliere almeno 500mila firme entro il 30 settembre. Nel frattempo la Corte di Cassazione, tramite un apposito ufficio, ha trenta giorni per dichiarare la legittimità del quesito; dopodiché sarà la Corte Costituzionale a doverne confermare l’ammissibilità, entro il 20 gennaio 2025. Solo allora, eventualmente, il governo e il presidente della Repubblica potranno indire il referendum, che dovrà svolgersi nel caso tra il 15 aprile e il 15 giugno del 2025.
Il percorso è dunque ancora lungo e complesso, e il deposito del quesito non ne costituisce che l’avvio, ma è comunque politicamente rilevante che intorno all’autonomia si sia raggruppato un fronte dell’opposizione ampio e plurale come non era quasi mai successo finora. L’unico precedente paragonabile fu la campagna dello scorso autunno per l’introduzione del salario minimo legale in Italia, cioè una legge che stabilisse una soglia minima per le paga oraria di tutti i lavoratori. In quel caso però Italia Viva non sostenne l’iniziativa unitaria, su cui non era molto d’accordo (mentre sull’autonomia Calenda e il suo partito non sarebbero contrari a votare favorevolmente in un eventuale referendum).
A questa unitarietà dell’opposizione nel Partito Democratico danno una certa enfasi. Il progetto di federare il cosiddetto “campo largo”, come viene spesso chiamata una vasta alleanza delle forze progressiste e riformiste, è un obiettivo dichiarato da parte di Schlein, che non a caso dopo le elezioni europee di inizio giugno ha avviato una serie di colloqui anche con gli esponenti del centro con cui il dialogo negli anni passati è stato più complicato, e cioè Matteo Renzi e lo stesso Calenda. «Mi pare significativo che, anche al di là delle varie divergenze su singoli temi, su una questione così decisiva per il paese, il fronte dell’opposizione si sia ritrovato compatto. È un dato politico estremamente rilevante che fa ben sperare per il futuro. Essere stati testardamente unitari, paga», dice il deputato Marco Sarracino, responsabile del Sud nella segreteria di Schlein.
È un segnale ancora parziale, ovviamente, che non basta per far pensare a una effettiva riconciliazione delle varie componenti dei partiti di opposizione, tra i quali ci sono ancora grosse divisioni su molte questioni. Mentre i rappresentanti delle varie associazioni che fanno parte del comitato promotore del referendum si mettevano in posa per una foto di gruppo davanti alla sede della Cassazione, per esempio, c’è stato chi ha ironizzato bonariamente sulla vicinanza di Boschi (una delle esponenti più importanti di Italia Viva) e Landini (a capo della CGIL), visto che nel frattempo proprio la CGIL sta promuovendo un referendum abrogativo del Jobs Act, la legge sul lavoro che è uno dei simboli del governo Renzi, e tuttora rivendicata dal leader di Italia Viva. A chi gli ha fatto notare questa stranezza, Renzi ha risposto scherzosamente dicendo che «non era facile», ma Meloni è riuscita a compattare davvero un fronte dell’opposizione che va da lui a Landini.
Si è invece rivelato più difficile il tentativo di Schlein di coinvolgere anche Calenda in questa iniziativa referendaria. La segretaria del PD si era detta ottimista al riguardo con alcuni suoi parlamentari, dopo aver avuto un primo colloquio col leader di Azione. E invece alla fine Calenda si è sfilato, anche per il timore che la componente più di destra e più nordista del suo partito, quella composta dagli ex esponenti di Forza Italia e guidata da Mariastella Gelmini, rompesse con Azione. «Ci ritroveremmo a fare la campagna referendaria con Conte e Fratoianni», aveva messo in guardia l’ex ministra per gli Affari regionali. E anche per questo Calenda – il quale pure sa che molti dirigenti locali di Azione, soprattutto al Sud, com’è successo in queste ore in Puglia, sosterranno l’iniziativa del referendum – alla fine ha mantenuto una posizione neutra e un po’ ambigua, chiedendo al governo di ritirare di sua spontanea volontà la riforma sull’autonomia appena approvata dal parlamento.
Anche il protagonismo di Landini sul referendum è stato motivo di qualche malumore. Il segretario della CGIL si è intestato un po’ la paternità del deposito del quesito, in questa prima fase, ma è convinzione generale che per rendere l’iniziativa referendaria più trasversale e condivisa possibile sia opportuno evitare che questa sia troppo schierata a livello ideologico, come sarebbe nel caso in cui il sindacato di sinistra acquisisse la guida del comitato promotore. Anche per questo, con ogni probabilità la sede del comitato non sarà, come si era inizialmente ipotizzato, presso la CGIL in Corso Italia a Roma, ma verrà ospitata dalla Lega delle autonomie locali (ALI), l’associazione dei comuni e delle amministrazioni locali, presieduta dall’europarlamentare del PD Matteo Ricci, che promuove il federalismo solidale: quindi un’associazione che non è contraria a priori al concetto di autonomia, ma che ne chiede un’attuazione prudente e che non esasperi i divari tra le aree più ricche e quelle più disagiate.
Meloni avrà così opposto a questa legge un blocco molto vasto, composto da partiti, sindacati e da alcune decine di associazioni, su un tema che ha dimostrato di essere piuttosto sentito a livello popolare e che ha generato grosse polemiche. La cosa è per certi versi ancor più notevole se si considera che lei stessa ha favorito l’approvazione di questa riforma senza mai mostrarsene davvero entusiasta. L’autonomia differenziata era infatti uno degli obiettivi principali della Lega di Matteo Salvini, e il ministro per gli Affari regionali Roberto Calderoli, leghista, ne è stato il promotore. Fratelli d’Italia (il partito di Meloni e il più rappresentato in parlamento) è anzi più volte intervenuto al Senato, nei mesi scorsi, per limitare alcuni aspetti della riforma e per rendere più lenta e complessa la sua effettiva attuazione.
Anche sul salario minimo Fratelli d’Italia aveva dimostrato di soffrire un po’ l’ostilità dei partiti di opposizione compatti, e aveva dovuto adottare vari stratagemmi parlamentari per rallentare prima e rinviare poi la discussione. In ogni caso l’aver raggruppato intorno alla proposta di referendum abrogativo un vasto fronte di centro e centrosinistra è solo un primo parziale risultato per il PD e per il comitato promotore. L’obiettivo finale, quello cioè di cancellare la riforma voluta da Calderoli, resta assai difficile.
Perché un referendum abrogativo sia valido, infatti, non basta che i voti a favore dell’abrogazione siano maggiori di quelli contrari, ma serve che vada a votare più della metà degli elettori. Cioè, grosso modo, 25,6 milioni di persone. Dovrebbero dunque andare a votare più degli italiani che hanno votato alle elezioni europee di inizio giugno, quando l’affluenza è stata del 48,3 per cento. Sempre facendo un raffronto un po’ approssimativo con le europee, emerge come i partiti che hanno aderito al comitato referendario abbiano ottenuto nel complesso poco più di 10,5 milioni di voti: dovrebbero dunque convincere ad andare a votare al referendum ben più del doppio dei loro attuali elettori.
Ma anche prima che si arrivi a quel punto ci saranno altri passaggi delicati e decisivi per la campagna referendaria. Prima la Cassazione e poi la Corte Costituzionale dovranno infatti esprimersi sull’ammissibilità del referendum. Sono giudizi mai scontati, perché devono tenere conto sia della correttezza formale del quesito (se, cioè, è scritto bene e in modo comprensibile), sia degli effetti che l’abrogazione della legge produrrebbe, se cioè lascerebbe dei vuoti normativi, se creerebbe delle contraddizioni con altre norme esistenti e se queste sarebbero poi compatibili con la Costituzione, eccetera. La riforma di Calderoli sull’autonomia differenziata è un testo molto articolato, con vari rimandi ad altre leggi ordinarie e costituzionali: dunque l’esito delle valutazioni della Cassazione e della Corte Costituzionale non sarà banale.
A tutto questo si aggiunge il fatto che tecnicamente la riforma dell’autonomia è un “collegato” alla legge di Bilancio, come si dice in gergo: il ministro dell’Economia Giancarlo Giorgetti, della Lega, aveva cioè deciso di inserirla nell’autunno scorso nella lista di quei provvedimenti che hanno una relazione diretta con le risorse stanziate dalla finanziaria per l’anno seguente. Fu un piccolo escamotage legislativo che aveva permesso al parlamento di occuparsi di autonomia anche nella sessione di bilancio tra ottobre e dicembre: quella durante la quale, secondo la legge, le camere dovrebbero occuparsi in via pressoché esclusiva della legge di bilancio, appunto. Ora però quell’escamotage potrebbe avere conseguenze sulla proposta di referendum, perché la Costituzione, all’articolo 75, proibisce i referendum che intendano abrogare «leggi tributarie e di bilancio».
C’è dunque un certo dibattito tra giuristi di diverso orientamento per stabilire se per un collegato alla legge finanziaria com’è la riforma dell’autonomia vada considerato inapplicabile il referendum.
È anche per aggirare questo ostacolo che il centrosinistra ha deciso di coinvolgere le regioni governate da giunte progressiste. Un referendum abrogativo può essere chiesto anche da cinque Consigli regionali, oltre che da 500mila cittadini con la propria firma. Lo ha fatto lunedì sera il Consiglio della Campania e lo faranno nei prossimi dieci giorni i Consigli di Emilia-Romagna, Toscana, Sardegna e Puglia (le altre regioni governate da giunte di centrosinistra), ma proponendo un duplice quesito. Il primo, che ricalcherà quello già depositato venerdì in Cassazione, chiederà l’abrogazione totale della legge; un altro, invece, conterrà delle richieste di abrogazione parziale limitate ad alcuni punti della riforma. L’obiettivo di questo secondo quesito è rendere l’attuazione dell’autonomia differenziata ancora più subordinata alla definizione dei LEP, i livelli essenziali delle prestazioni che bisogna garantire su tutto il territorio nazionale.
La riforma di Calderoli prevede infatti che, prima che una regione possa contrattare per chiedere maggiore autonomia su certe materie, lo Stato individui i LEP, cioè i servizi pubblici essenziali che vanno garantiti in tutte le aree del paese, a seconda delle esigenze di ciascuna regione. Prima dunque di assegnare al Veneto maggiore autonomia sulle politiche dei trasporti, per esempio, lo Stato deve stabilire con quale frequenza devono transitare gli autobus nei centri urbani o nei paesi di campagna anche in provincia di Potenza, in Basilicata, e poi deve stanziare le risorse necessarie per assicurare l’erogazione effettiva di questi servizi. Questo vale non solo per i trasporti, ovviamente, ma per almeno 14 delle 23 materie su cui le regioni possono richiedere maggiori poteri, seguendo un iter istituzionale e burocratico che comunque richiederà verosimilmente anni prima di produrre effetti concreti.
Su altre 9 materie, le meno importanti, non è necessario stabilire i LEP prima di avviare i negoziati tra regioni e governo. Il secondo quesito referendario che voteranno i Consigli regionali, dunque, servirà tra l’altro proprio a rimuovere questa distinzione, e subordinare tutto il percorso di richiesta di autonomia alla definizione dei LEP, bloccando di fatto per anni il progetto.
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