La presidente del Consiglio Giorgia Meloni ha avuto oggi pomeriggio un incontro con il primo ministro della Repubblica d’Albania Edi Rama, a Palazzo Chigi, al termine del quale ha annunciato un protocollo d’intesa tra Italia e Albania in materia di gestione dei flussi migranti. “La collaborazione tra Stati Ue e stati extra Ue è decisiva” nel fenomeno dell’immigrazione, ha detto Meloni durante le dichiarazioni alla stampa al termine del colloquio, “disegna la cornice giuridica a politica” della nuova collaborazione: “È un accordo di respiro europeo. Dimostra che si può collaborare sul fronte della gestione dei flussi. L’Albania darà la possibilità di utilizzare alcune aree del territorio albanese con l’Italia che potrà allestire centri” per i migranti.
“L’accordo – spiega la presidente – prevede di allestire centri migranti in Albania che possano contenere fino 3 mila persone” e “arricchisce di un ulteriore tassello la collaborazione” tra i due paesi. “Quando ne abbiamo iniziato a discutere – prosegue – siamo partiti dall’idea che l’immigrazione illegale di massa è un fenomeno che nessuno Stato europeo può affrontare da solo”. Questo accordo, precisa Meloni, “non riguarda i minori e donne in gravidanza ed i soggetti vulnerabili. la giurisdizione sarà italiana. L’Albania collabora sulla sorveglianza esterna delle strutture. All’accordo che disegna la cornice, seguiranno una serie di protocolli. In questi due centri”, che “contiamo di rendere operativi nella primavera” i migranti resteranno “il tempo necessario per le procedure e una volta a regime nei centri ci potrà essere un flusso annuale complessivo di 36 mila persone”. Dei due centri, “quello al porto si occuperà delle procedure di sbarco e di identificazione con una prima attività di screening mentre il centro che verrà realizzato nell’area più interna sarà una struttura modello Cpr”
“Gli obiettivi dell’accordo – sottolinea poi – sono quelli di “contrastare il traffico di essere umani, prevenire i flussi irregolari ed accogliere solo chi ha veramente diritto alla protezione internazionale. L’Albania si conferma una nazione amica e nonostante non sia ancora parte dell’Unione si comporta come se fosse un paese membro e questa è una delle ragioni per cui sono fiera che l’Italia sia da sempre uno dei paesi sostenitori dell’allargamento ai Balcani occidentali. L’Ue non è un club quindi io non parlo di ingressi ma di riunificazione dei Balcani occidentali che sono Paesi Ue a tutti gli effetti e per questo abbiamo da sempre sostenuto con forza il processo di riunificazione”.
Rama ha affermato che “questo accordo non sarebbe stato possibile con nessun altro stato Ue: c’è una differenza importante di natura storica, culturale ma anche emozionale che lega l’Albania all’Italia”.
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Martedì sera la presidenza del Consiglio ha diffuso una copia del protocollo d’intesa firmato da Meloni e dal primo ministro albanese, Edi Rama, per l’apertura in Albania di due centri italiani per la gestione dei migranti. Il protocollo è composto da nove pagine, per un totale di 14 articoli, e chiarisce alcuni dettagli che negli ultimi giorni erano rimasti piuttosto confusi, per esempio su come funzioneranno i centri, chi dovrà finanziarli (l’Italia) e chi si occuperà di garantire la sicurezza.
Nel testo c’è scritto che l’Albania fornirà gratuitamente all’Italia gli spazi in cui verranno costruiti i centri: uno nei dintorni del porto di Shengjin, circa 70 chilometri a nord della capitale Tirana, e un altro a Gjader, nell’entroterra. L’Italia dovrà farsi carico di tutti i costi legati alla costruzione dei centri, al trasporto e alla sistemazione dei migranti, pagando anche eventuali spese mediche. Il protocollo non indica cifre precise, ma secondo un allegato diffuso dal sito albanese Gogo.al, che aveva pubblicato anche il protocollo prima del governo italiano, l’Italia dovrebbe versare all’Albania un anticipo di 16,5 milioni di euro entro 90 giorni dall’entrata in vigore del testo.
Le autorità italiane saranno responsabili dell’interno delle strutture, mentre le autorità albanesi dovranno garantire la sicurezza all’esterno dei centri e durante il trasferimento dei migranti: potranno entrare nei centri solo «in caso di incendio o di altro grave e imminente pericolo che richiede un immediato intervento».
L’Italia invierà in Albania alcuni funzionari, che non avranno bisogno del permesso di soggiorno o di visto di lavoro, ma riceveranno solamente un «documento di riconoscimento». Le condizioni di lavoro, per esempio per quanto riguarda la retribuzione e i contributi pensionistici, seguiranno la normativa italiana. I dipendenti italiani non saranno soggetti alla legislazione albanese mentre sono in servizio, ma potranno essere processati secondo le leggi locali se commettono reati quando si trovano al di fuori dei centri. Se in possesso di porto d’armi potranno portare con sé un’arma all’interno dei centri, ma non fuori.
In entrambi i centri potranno essere presenti in totale fino a 3mila migranti, che saranno accompagnati nelle strutture dalle autorità italiane. Tra questi non potranno esserci minori, donne incinte e altre persone considerate vulnerabili, che quindi dovranno essere portate in Italia, con una procedura di “sbarco selettivo” la cui legittimità giuridica in passato è già stata messa in dubbio, causando diversi problemi all’Italia.
I migranti potranno rimanere in Albania solo «per il tempo strettamente necessario» a svolgere le procedure di frontiera o di rimpatrio previste dalle normative italiane o europee (anche se l’Albania non fa parte dell’Unione Europea). Il protocollo chiarisce che nel momento in cui un migrante dovesse perdere il diritto di rimanere nel centro, per esempio perché la sua domanda di asilo viene rifiutata, l’Italia lo trasferirà «immediatamente […] fuori dal territorio albanese»: non è chiaro però dove andrà, né se verrà portato in Italia, dove sono noti i problemi con i rimpatri.
Durante il periodo di permanenza in Albania i migranti non potranno uscire dai centri: se lo faranno, saranno riportati indietro dalle autorità albanesi. Nei centri potranno però accedere avvocati, rappresentanti di organizzazioni internazionali e dell’Unione Europea che intendono fornire assistenza legale ai richiedenti asilo, come previsto dalle leggi italiane, albanesi ed europee.
Il protocollo ha una durata di cinque anni, che verranno rinnovati automaticamente a meno che una delle due parti non comunichi il proprio dissenso entro sei mesi dalla scadenza.
Secondo il governo italiano, i due centri dovrebbero entrare in funzione entro la primavera del 2024. Sul funzionamento effettivo dell’intesa rimangono però parecchi dubbi, espressi soprattutto dai partiti di opposizione e dalle ong che lavorano per soccorrere i migranti nel Mar Mediterraneo. Il piano infatti pone diversi problemi logistici, legati per esempio al trasferimento in Albania di decine di funzionari italiani; umanitari, per quanto riguarda gli sbarchi selettivi; e giuridici, per la situazione pressoché unica di avere un centro italiano, sotto la giurisdizione italiana all’interno di un altro Stato, che per di più non fa parte dell’Unione Europea.
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Mercoledì la commissaria europea agli Affari interni, Ylva Johansson, ha dato un primo chiarimento ufficiale su cosa pensa l’Unione Europea del recente accordo tra Italia e Albania che prevede l’apertura di due centri italiani per la gestione dei migranti in territorio albanese. Il parere di un membro della Commissione Europea era atteso perché l’accordo contiene molti aspetti potenzialmente problematici dal punto di vista del rispetto del diritto internazionale e delle leggi italiane ed europee in materia di immigrazione. Dopo un esame preliminare del servizio giuridico della Commissione Europea sul protocollo d’intesa firmato da Italia e Albania, Johansson ha detto che l’accordo non sembra violare il diritto dell’Unione Europea, «perché ne è al di fuori».
Il governo ha accolto generalmente bene la notizia, dopo che negli ultimi giorni diversi esperti di diritto avevano messo in dubbio la fattibilità dell’accordo nel rispetto delle leggi europee. Secondo il ministro degli Affari europei Raffaele Fitto, per esempio, le parole di Johansson confermerebbero «efficacia e lungimiranza della politica migratoria di Giorgia Meloni» e dimostrerebbero che l’accordo «non è in contrasto con il diritto dell’Unione Europea». La questione in realtà è più complicata, perché la valutazione della Commissione implica un aspetto che sembra discostarsi dall’interpretazione positiva che ne dà il governo, anche perché sull’accordo restano ancora moltissimi punti da chiarire e che il governo non ha spiegato come intende realizzare.
La ragione principale per cui la Commissione considera l’accordo al di fuori della propria giurisdizione è che l’accordo «sembra applicarsi a tutti i soccorsi effettuati da navi italiane in alto mare, ovvero al di fuori delle acque territoriali italiane e quindi europee», ha detto Johansson.
La Commissione dice in sostanza di non avere competenze sui soccorsi di migranti che avvengono al di fuori del proprio territorio: il punto però è che l’accordo presentato dalla presidente del Consiglio, Giorgia Meloni, non sembrava limitarsi ai soccorsi avvenuti al di fuori delle acque territoriali italiane. Il governo italiano aveva detto che l’accordo avrebbe riguardato solo i migranti soccorsi dalle autorità italiane, quindi dalla Guardia Costiera, dalla Guardia di Finanza o dalla Marina Militare: sono tutti corpi che agiscono in modo quasi esclusivo in acque territoriali italiane, salvo casi molto rari in cui si renda necessario spingersi oltre per soccorrere persone in situazioni di pericolo imminente. È ormai da molti anni che le autorità italiane in mare non effettuano regolari soccorsi oltre le proprie acque territoriali.
Effettuare i soccorsi fuori dalle acque territoriali italiane, inoltre, significherebbe rendere ancora maggiori i problemi logistici del trasporto dei migranti fino all’Albania, che già oggi appaiono difficilmente risolvibili. In base all’accordo infatti una parte dei migranti dovrebbe essere portata in Italia: quelli considerati “fragili” come minori, donne incinte e altre persone in condizioni di salute precarie.
Solo gli altri sarebbero portati in Albania, sbarcando nel porto di Shengjin, circa 70 chilometri a nord della capitale Tirana: Shengjin però è distante più di 700 chilometri dalle coste meridionali della Sicilia, e ancora di più da Lampedusa, cioè i luoghi in cui avviene la maggior parte degli sbarchi di migranti e che verosimilmente sarebbero usati per far scendere le persone individuate come fragili. Solo dalla Sicilia a Shengjin, per andare e tornare, ci vorrebbero 3 o 4 giorni di navigazione, che dovrebbero aggiungersi al percorso già compiuto dal luogo del soccorso fuori dalle acque territoriali italiane. Si considerano acque territoriali quelle entro le 12 miglia nautiche dalla costa, cioè poco più di 22 chilometri.
Sull’accordo Johansson ha anche detto che comunque la valutazione delle richieste d’asilo spetterà all’Italia, che in quanto membro dell’Unione Europea «rispetta il diritto europeo». Formalmente quindi l’accordo resta al di fuori del diritto europeo, ma nella pratica le leggi italiane in materia di richieste d’asilo sono le stesse dell’Unione Europea. Infine Johansson ha confermato quanto già detto dal governo italiano su cosa succederà alle persone a cui verrà negata la richiesta d’asilo: quando possibile torneranno nel loro paese d’origine, altrimenti dovranno andare in Italia.
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La Corte Costituzionale dell’Albania ha annunciato che esaminerà due ricorsi contro l’accordo sui migranti che il paese ha stipulato il mese scorso con l’Italia, che prevede una collaborazione nella gestione delle persone soccorse nel Mediterraneo. Giovedì il parlamento albanese si sarebbe dovuto riunire per avviare il processo di ratifica dell’accordo con l’Italia, ma la procedura è sospesa fino a quando non si sarà espressa la Corte Costituzionale. La giudice a capo della Corte, Olta Zacaj, ha detto che il verdetto arriverà il 18 gennaio.
I ricorsi sono stati presentati da membri del Partito Democratico d’Albania, che sono di centrodestra e all’opposizione del primo ministro Edi Rama, socialista. Sostengono che l’accordo con l’Italia violi la costituzione albanese e le leggi internazionali a cui il paese è sottoposto: la Corte dovrà stabilire se è vero, e se dovesse dar loro ragione allora l’accordo verrebbe sostanzialmente bloccato.
L’accordo, che era stato presentato con grande enfasi dalla presidente del Consiglio italiana Giorgia Meloni insieme a Rama, prevede che l’Albania ospiti nel proprio territorio due centri italiani per la gestione dei migranti. In base agli accordi l’Italia si farebbe carico di tutti i costi legati alla costruzione dei centri, al trasporto e alla sistemazione dei migranti, pagando anche eventuali spese mediche. Le autorità italiane dovrebbero essere responsabili dell’interno delle strutture, mentre le autorità albanesi della sicurezza all’esterno dei centri e durante il trasferimento dei migranti.
Entrambi i centri dovrebbero poter ospitare in totale fino a 3mila migranti ciascuno, accompagnati nelle strutture dalle autorità italiane. Tra questi, in base agli accordi, non possono esserci minori, donne incinte e altre persone considerate vulnerabili, che invece andrebbero portate in Italia, con una procedura di “sbarco selettivo” la cui legittimità giuridica in passato è già stata messa in dubbio, causando diversi problemi all’Italia.
Per questa e altre ragioni l’accordo era stato molto criticato. Gli aspetti potenzialmente problematici sono diversi, sia dal punto di vista logistico, sia del rispetto del diritto internazionale e delle leggi italiane ed europee in materia di immigrazione. Ci sono molti dubbi anche sulla sua efficacia: anche se dovessero funzionare a pieno regime, i centri ospiterebbero un numero di migranti esiguo rispetto al totale di quelli che arrivano in Italia. Finora nessun paese dell’Unione Europea ha mai stretto un accordo simile per esternalizzare, di fatto, la gestione dei richiedenti asilo che sbarcano nei propri porti.
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Lo scorso 7 novembre la presidente del Consiglio italiana, Giorgia Meloni, e il suo omologo albanese, Edi Rama, firmarono un protocollo d’intesa per il “rafforzamento della collaborazione in materia migratoria”. Prevede che l’Italia costruisca e gestisca tre centri per l’accoglienza dei migranti in Albania, a proprie spese e sotto la propria giurisdizione. Il protocollo dura cinque anni, ed è rinnovabile tacitamente, quindi senza bisogno di alcuna comunicazione formale. L’accordo è stato molto criticato dagli attivisti che si occupano dei diritti delle persone migranti, e giudicato di difficile applicazione dagli esperti di diritto internazionale, ma un altro elemento molto discusso sono stati i costi che l’Italia dovrà sostenere per avviare e poi gestire l’intero progetto, stimabili nell’ordine delle centinaia di milioni di euro per i prossimi cinque anni.
Oltre alle spese per la vera e propria costruzione dei centri, già piuttosto ingenti, bisogna considerare una serie di costi che potrebbero essere evitati o perlomeno ridotti se le procedure di accoglienza fossero svolte in Italia: tra questi ci sono quelli per il noleggio delle navi che faranno la spola tra le acque internazionali, dove avverranno i soccorsi, l’Italia e l’Albania; le diarie e le assicurazioni sanitarie del personale italiano che lavorerà nei centri; l’attivazione dei collegamenti internet in Albania e la predisposizione di stanze per le udienze, che si terranno principalmente da remoto.
Il costo complessivo dell’accordo non si sa, dato che il governo finora non ha fornito con chiarezza un dato totale. Sommando tutte le voci di spesa previste dalla relazione tecnica curata dalla Camera dei deputati e dal Servizio bilancio dello Stato si arriva a circa 610 milioni di euro tra il 2024 e il 2028, mentre un’indagine di Dataroom, del Corriere della Sera, ha calcolato costi complessivi per 653 milioni di euro nello stesso arco di tempo.
L’accordo prevede la costruzione di tre strutture. La prima è un hotspot, ossia un centro per lo sbarco e l’identificazione dei migranti, a Shengjin (nota in italiano come San Giovanni Medua), una città di mare a nord della capitale Tirana. A Gjader, nell’entroterra, dovrebbero essere costruiti un centro di prima accoglienza per i migranti che chiederanno asilo, da 880 posti, e un Centro di permanenza e rimpatrio (CPR) da 144 posti. A febbraio, con la legge di ratifica del protocollo, il governo aveva stanziato 31,2 milioni di euro per la realizzazione delle tre strutture. Ad aprile però la cifra fu aumentata a 65 milioni di euro, con un articolo inserito in modo un po’ anomalo nella conversione del decreto-legge sul Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR).
Secondo la relazione tecnica, la costruzione dei centri di Shengjin e Gjader dovrebbe costare poco meno di 50 milioni di euro, di cui 20 milioni per i due CPR e 3 milioni per l’hotspot. A questi vanno aggiunti più di 8 milioni di euro per allacciare le strutture alle reti idriche, elettriche e fognarie, e oltre un milione di euro per realizzare 22 aule per le udienze in via telematica.
Il processo di valutazione delle domande di asilo dei migranti trattenuti in Albania sarà piuttosto complicato, soprattutto dal punto di vista tecnico e logistico. Potranno essere portati nel paese solo i migranti maschi, maggiorenni, in buona salute e provenienti da paesi “sicuri”, ossia dove il governo italiano ritiene che siano rispettati i diritti fondamentali e l’ordinamento democratico (in realtà, la definizione viene spesso attribuita in modo arbitrario anche a paesi dove le violazioni di questi diritti sono sistematiche). Secondo il decreto “Cutro”, approvato dal governo Meloni lo scorso maggio, le domande di asilo presentate dai cittadini di paesi “sicuri” devono seguire una procedura accelerata che deve concludersi al massimo in 28 giorni.
In Italia le domande di asilo sono esaminate dalle cosiddette Commissioni territoriali. Dovrebbero essere valutate caso per caso, tenendo in considerazione la situazione specifica di ogni migrante e i rischi a cui potrebbe essere esposto in caso di diniego. È un lavoro complesso, per il quale spesso mancano le risorse e le figure professionali, come interpreti o mediatori culturali. Le procedure accelerate complicano ulteriormente il lavoro delle Commissioni: i funzionari devono organizzare un’udienza entro sette giorni dalla ricezione di una nuova domanda d’asilo, e prendere una decisione entro i due giorni successivi. In caso di esito negativo, il migrante ha due settimane di tempo per presentare un ricorso.
Nel caso dei centri in Albania, tutto verrà svolto da remoto: i migranti rimarranno nei centri di Gjader, mentre avvocati, interpreti, commissari territoriali e giudici saranno in Italia. Per questo è necessario allestire delle stanze nei CPR per permettere lo svolgimento delle udienze, attrezzate con computer, webcam, microfoni e connessione internet. È una soluzione molto criticata dagli attivisti e dagli esperti di diritto internazionale, perché di fatto rende estremamente difficile per un migrante riuscire a spiegare la propria situazione e confrontarsi in modo efficace con un avvocato o con altre organizzazioni che potrebbero aiutarlo.
Nel caso in cui non sia possibile organizzare le udienze o gli incontri da remoto, gli avvocati e gli interpreti potranno andare in Albania «a spese dello Stato», usufruendo di un rimborso spese di massimo 500 euro. La relazione tecnica prevede che queste trasferte costeranno 3,2 milioni di euro nel 2024 e 6,5 milioni di euro per ogni anno dal 2025 al 2028. Inoltre, per agevolare l’esame delle domande di asilo presentate dall’Albania verrà ampliato l’organico della Commissione territoriale di Roma, con l’istituzione di un massimo di cinque nuove sezioni. Questo costerà 2,6 milioni di euro nel 2024, e quasi 4 milioni per ognuno dei quattro anni successivi.
L’accordo prevede inoltre che all’interno dei centri lavorino solo persone assunte in Italia, trasferite temporaneamente in Albania: oltre allo stipendio riceveranno anche una diaria, come previsto in caso di partecipazione a missioni internazionali, e verranno coperti tutti i costi di viaggio, vitto e alloggio, per un investimento complessivo da più di 250 milioni di euro in cinque anni. Si aggiungono poi i costi delle assicurazioni sanitarie per i dipendenti che lavorano in Albania, che costeranno 900mila euro nel 2024 e poi 1,7 milioni di euro all’anno.
All’interno dei CPR di Gjader sarà anche costruito un vero e proprio carcere, con una capienza massima di 20 detenuti, nel caso in cui alcuni migranti trattenuti nei centri dovessero essere messi in custodia cautelare. La realizzazione della struttura costerà 8 milioni, ma uno dei punti più discussi riguarda l’invio in Albania di 46 agenti di polizia penitenziaria: più di due per detenuto, quattro volte la media italiana, che è di un agente ogni 1,96 detenuti.
Gennarino De Fazio, segretario generale dell’associazione sindacale UIL per la polizia penitenziaria, dice c’è una «sproporzione enorme» tra il numero di agenti che saranno inviati in Albania e quelli normalmente in servizio nelle carceri italiane. Come gli altri dipendenti dei centri, gli agenti non verranno formalmente trasferiti in Albania, ma «inviati in servizio di missione, con un’indennità abbastanza importante, vitto e alloggi pagati e viaggi a carico dell’amministrazione». La loro sede ufficiale però rimarrà in Italia, ed è prevista una rotazione del personale ogni sei mesi.
Formalmente gli agenti che verranno inviati in Albania non sono ancora stati nominati, ma secondo De Fazio è già pronto un elenco di persone: «È stato fatto un bando a cui hanno aderito più di mille agenti, proprio perché le condizioni di lavoro in Italia sono assolutamente sfavorevoli» rispetto a quelle offerte dall’accordo tra Italia e Albania, dice. Un altro costo legato alla delocalizzazione dell’accoglienza è quello del noleggio di navi aggiuntive che facciano la spola tra le acque internazionali, dove dovrebbero avvenire i soccorsi, l’Italia e l’Albania. La relazione tecnica prevede spese per 15 milioni di euro nel 2024 e altri 80 milioni fino al 2028.
Secondo quanto prevede l’accordo, i migranti devono rimanere in Albania solo per il periodo strettamente necessario a esaminare le domande di asilo, e quindi per un massimo di 28 giorni. Lo scorso 15 gennaio, durante una seduta alla Camera, il viceministro degli Esteri Edmondo Cirielli (Fratelli d’Italia) ha confermato che i migranti le cui domande di asilo non saranno valutate entro 28 giorni dovranno essere portati in Italia.
Altri viaggi via mare tra i due paesi dipenderanno dalle modalità con cui saranno selezionati i migranti che hanno i requisiti per andare in Albania, e quelli che invece dovranno essere portati in Italia e sottoposti alle normali procedure di accoglienza. Cirielli ha detto che è possibile che la divisione avvenga direttamente a bordo della nave che effettua il soccorso: dopo un primo screening, i migranti più vulnerabili rimarranno a bordo della nave, che andrà in Italia, mentre gli altri saranno trasferiti su un’altra nave, diretta in Albania. Sarebbe un meccanismo laborioso, che pone alcuni problemi giuridici e rischia di non garantire un trattamento equo a tutte le persone soccorse.
«Non è possibile fare una selezione sulle navi, dato che le operazioni di soccorso devono essere svolte in modo non discriminatorio e concludersi nel minor tempo possibile», dice Gianfranco Schiavone, esperto di diritto dell’immigrazione e membro dell’Associazione per gli studi giuridici sull’immigrazione (ASGI). Oltre alla selezione, secondo Schiavone non sarebbe possibile nemmeno far presentare le domande di asilo sulla nave: questa procedura può avvenire esclusivamente «sul territorio di uno Stato o alla frontiera», ma non in mare aperto, dove invece è possibile solo «concludere le operazioni di soccorso».
Inoltre secondo il Consiglio italiano rifugiati (CIR), che si occupa di tutela dei diritti dei richiedenti asilo, un’eventuale selezione tra i migranti fatta a bordo della nave subito dopo un soccorso sarebbe necessariamente superficiale, e rischierebbe quindi di non individuare correttamente le persone vulnerabili. «Il rischio più che concreto è che queste persone verrebbero portate in Albania, con la possibilità di tornare in Italia solo una volta dimostrato il proprio status di “vulnerabile”, sempre che nei centri di detenzione amministrativa in Albania ci siano le professionalità adeguate per condurre una tale valutazione», ha scritto il CIR in un articolo di fine gennaio.
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